Cambio de régimen en el segundo piso de la Cuarta Transformación
Roberto Alonso[1]
El comienzo del sexenio de Claudia Sheinbaum Pardo quedará rotulado en retrospectiva por múltiples etiquetas, una de ellas es la discusión en torno al cambio de régimen en México (Olvera, 2024; Raphael, 2024; Ríos, 2024; Centro Prodh, 2024). De suyo, el gobierno de Andrés Manuel López Obrador quiso marcar un hito en el registro histórico de la nación y se propuso tal aspiración. Su gobierno se caracterizó sí por una reestructuración del poder político, una reorientación de prioridades y nuevas conquistas sociales, pero también por una lógica de continuidad en ciertos ámbitos, como la estabilidad macroeconómica e incluso, como se subrayará en este texto, la militarización de la seguridad pública, que se profundizó de manera inquietante (Centro Prodh, 2023). Sin embargo, no fue sino hasta el final de su administración y el preludio del denominado ‘segundo piso de la Cuarta Transformación’, que el tan manido cambio de régimen adquirió un músculo más evidente.
Pese a que la primera presidenta de México encauzó por cuenta propia y de su círculo más cercano un ejercicio de reflexión alrededor de la comprensión y atención de los problemas más urgentes del país (Diálogos por la Transformación), los albores de su gestión, al menos en lo que toca a la política interna, se vieron afectados por una agenda heredada. Contra todo pronóstico, fue al final de su mandato que López Obrador inyectó al sistema político la dosis medular de su hoja de ruta de transformación, lo que terminó configurando el contenido del nuevo gobierno, pero más aún, su tono: uno en el que las mayorías parecen no tener límites y que, por el simple hecho de serlo, aseguran tener la razón (Garza, 2025).
Es cierto que lo sorpresivo hubiese sido un cambio radical en el horizonte o en los principios programáticos. Tratándose de una elección fundamentalmente plebiscitaria (Vaquero, 2024), la candidatura de la ex jefa de gobierno de la Ciudad de México representó en 2024 una apuesta por la continuidad y el ahondamiento del proyecto iniciado en 2018 no exenta de cambios. Lo llamativo fue que en la medida que la jornada electoral se aproximó, el margen para los ajustes se fue estrechando.
1. El Plan C, la herencia
Si bien López Obrador anunció días después de las elecciones intermedias de 2021 que en la segunda mitad de su administración impulsaría únicamente tres reformas constitucionales, no se conformó con lograr fortalecer a la Comisión Federal Electoral, reformar la institucionalidad electoral y trasladar la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional. A ocho meses de que concluyera su presidencia presentó un paquete de 20 iniciativas —18 propuestas de reformas constitucionales y dos propuestas de reformas a leyes secundarias—. Cabe resaltar que en la primera parte de su mandato López Obrador emprendió 18 reformas constitucionales, para las que contó con apoyo de la oposición tanto en bloque como de forma dividida (Alonso, 2023).
En su momento, en pleno periodo de intercampaña, este paquete dado a conocer con ocasión del 107 aniversario de la Constitución de 1917, llegó a entenderse como el arranque de la contienda presidencial de 2024. Habiendo decaído entre 2021 y 2023 la agenda cuatroteísta en materia eléctrica, electoral y de seguridad por intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no fueron pocos los análisis que vaticinaron que detrás de dicho paquete había más ruido que sustancia (Núñez, 2024). Con el paso del tiempo y una vez que tanto López Obrador como Sheinbaum Pardo introdujeron aspectos estratégicos de los propósitos de dichas iniciativas en la narrativa de la contienda electoral, las señales de alerta se encendieron alrededor del llamado Plan C.
Una discusión aparte merece el hecho de que el triunfo de Morena y sus partidos aliados se haya interpretado desde el coro del oficialismo como la voluntad popular de avanzar en su totalidad y en sentido literal con el Plan C, así como la traducción de los porcentajes de votación obtenidos por Morena, el Partido Verde y el Partido del Trabajo en las supermayorías de ambas cámaras legislativas —más polémicamente en la Cámara de Diputados por la sobrerrepresentación alcanzada (Orozco, 2024)—. En cualquier caso, la ecuación y la mecánica electoral fueron exitosas y la transición presidencial se convirtió en uno de los periodos de mayor tremor en años recientes por lo que supuso el movimiento de las placas tectónicas del sistema político mexicano construido en las últimas décadas.
Aunque en el caso particular de la reforma judicial hubo el intento de ganar tiempo y profundizar en la discusión (Sarabia, 2024), de tal magnitud fue la sacudida y su interpretación oficial que Sheinbaum Pardo y su equipo no pudieron sino ensamblar tanto el diagnóstico como la batería de alternativas construidas en el marco del proceso de los Diálogos por la Transformación, con el legado del paquete de iniciativas de reforma constitucional. Antes siquiera de que el relevo presidencial tuviera lugar, durante el último mes del gobierno lopezobradorista las reformas empezaron a caminar con fuerza, velocidad y sin discusión a través de la nueva legislatura federal y en las entidades federativas. La reforma judicial, por ejemplo, obtuvo el aval de 17 congresos locales en menos de 24 horas (Animal Político, 2024).
El dato es que a poco más de cuatro meses de haber arrancado el nuevo sexenio, 11 de las 18 iniciativas de reforma constitucional eran ya una realidad. En contraste, en el periodo equivalente de su gobierno, López Obrador había conseguido que se aprobaran apenas dos iniciativas de reforma constitucional, Enrique Peña Nieto una, Felipe Calderón Hinojosa una, Vicente Fox Quesada ninguna, Ernesto Zedillo Ponce de León dos y Carlos Salinas de Gortari ninguna.
López Obrador no ha sido el mandatario que más reformas constitucionales ha emprendido en las últimas décadas. Como lo muestra el Gráfico 1, ha sido el presidente Calderón Hinojosa quien más decretos de esta naturaleza ha publicado; mientras que ha sido el presidente Peña Nieto quien más artículos constitucionales ha modificado. Donde no hay discusión es en la rapidez con la que se acometieron cambios constitucionales entre 2024 y 2025.
2. El avance del Plan C
Entre octubre de 2024 y enero de 2025 Sheinbaum Pardo publicó 11 decretos de reforma constitucional, ocho de los cuales provienen del paquete lopezobradorista del 5 de febrero de 2024: vías y transporte ferroviario; áreas y empresas estratégicas (CFE); bienestar (pensiones/transferencias); vivienda; protección y cuidado animal; simplificación orgánica (organismos autónomos); prisión preventiva oficiosa; y protección a la salud (cigarrillos electrónicos y vapeadores). Dos más son cambios constitucionales promovidos directamente por la presidenta: igualdad sustantiva, perspectiva de género, derecho de las mujeres a una vida libre de violencia y erradicación de la brecha salarial por razones de género, por un lado; y seguridad pública, por otro.
El decreto restante se desprendió de la discusión de la reforma al Poder Judicial para establecer la improcedencia de las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad con el objeto de debatir las adiciones o reformas a la Constitución, así como del juicio de amparo.
Previamente y como se dijo arriba, en el último mes del gobierno de López Obrador, la flamante legislatura con mayorías calificadas del oficialismo aprobó los proyectos de modificaciones constitucionales en materia de reforma al Poder Judicial, Guardia Nacional, y pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos. Así, con corte a principios de febrero de 2025, el 61% del paquete de reformas constitucionales era cosa zanjada.
Por lo que toca a las demás iniciativas, una estaba en pausa en su recorrido por los congresos locales luego de ser avalada por ambas cámaras legislativas federales —salarios justos para personal docente, médico y de seguridad—; dos se encontraban ya aprobadas por la Cámara de Diputados, con validación pendiente del Senado de la República —pensiones justas y capacitación laboral remunerada para jóvenes sin empleo—; y tres contaban con dictamen de la Cámara de Diputados, a la espera de pasar al pleno —austeridad republicana; atención médica integral, universal y gratuita; y derecho a la alimentación, ambiente sano y derecho al agua—. La única que no fue dictaminada bajo el talante eufórico con el que se abrió paso la nueva legislatura fue la iniciativa de reforma constitucional en materia electoral, que tuvo la mira puesta en transformar a las autoridades electorales, reducir gastos y, entre otras intenciones, eliminar la representación proporcional.
3. El apuntalamiento del cambio de régimen
El paquete heredado del gobierno de López Obrador incluye finalidades y alcances distintos que van desde la prohibición de la producción, distribución y comercialización de cigarrillos electrónicos y vapeadores, hasta la elección de todas las personas juzgadoras por voto popular, pasando por el reconocimiento de los pueblos y las comunidades indígenas como sujetos de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio para decidir conforme a sus sistemas normativos y formas internas de gobierno. Teniendo como foco la discusión sobre el cambio de régimen, cinco son las iniciativas de mayor calibre, de las cuales cuatro ya son parte del texto constitucional vigente.
En primer lugar está la refundación del Poder Judicial mediante la elección de la totalidad de personas juzgadoras a nivel federal y local por voto popular (David, Rodríguez, Ávalos y Sánchez, 2024). Con el riesgo de transgredir la independencia judicial, la imparcialidad en la impartición de la justicia y la progresividad de los derechos humanos, esta reforma no se agota en esta designación, sino que crea un tribunal de disciplina facultado para investigar y sancionar conductas contrarias a principios que podrían prestarse a la arbitrariedad como el “profesionalismo” o la “excelencia”; incorpora la figura de jueces sin rostro en detrimento del debido proceso; y nada hace por modificar el funcionamiento de las fiscalías, donde residen buena parte de los problemas del sistema de justicia.
En segundo lugar está el aumento del catálogo de delitos que ameritan la prisión preventiva oficiosa como medida cautelar (Sánchez y Hernández, 2024). Esta modificación suma al listado ya extenso y problemático contenido en el texto constitucional, los delitos de extorsión, narcomenudeo y producción, distribución y enajenación ilícita de drogas sintéticas; así como los delitos de defraudación fiscal, contrabando y expedición, enajenación, compra o adquisición de comprobantes fiscales. Se trata de la segunda ampliación con el sello de la Cuarta Transformación, a pesar de que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha determinado que el Estado mexicano está obligado a eliminar esta figura (Guillén, 2025).
En tercer lugar cabe destacar lo que trascendió solamente como el traslado de la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional, constituyéndose como parte de la fuerza armada permanente, pero que incluye una transformación más radical. Este cambio constitucional supera la lógica de profundización de la militarización de la seguridad pública para insertarse en una vertiente de deriva militarista al trastocarse la garantía de subordinación de las fuerzas armadas al gobierno civil (Arrambide, Luna, Alonso y Cruz, 2024). Hasta septiembre de 2024, la primera parte del artículo 129 constitucional rezaba: “En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar”. Con la reforma, en dicho artículo se lee ahora lo siguiente: “En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tenga previstas en esta Constitución y las leyes que de ella emanen”, lo que supone una veta para la consolidación del poder militar que durante el sexenio lopezobradorista entró en fase de expansión.
En cuarto lugar está la reforma en materia de simplificación orgánica, con la que fueron eliminados cuatro organismos con autonomía constitucional —el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, el Instituto Federal de Telecomunicaciones, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y la Comisión Federal de Competencia Económica—; dos órganos reguladores —la Comisión Reguladora de Energía y la Comisión Nacional de Hidrocarburos—; y el organismo descentralizado Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (David, Cruz y García, 2024). Aunque sus funciones fueron trasladadas, en su mayoría, a dependencias del gobierno federal, es incierto el futuro de las nuevas garantías para la tutela de derechos fundamentales como el acceso a la información pública y la protección de los datos personales.
Estas nuevas coordenadas del texto constitucional llegaron acompañadas de un ajuste de la mayor envergadura que se desprendió de la reforma constitucional en materia del Poder Judicial para impedir, precisamente, que las reformas constitucionales puedan ser impugnadas mediante recursos de control constitucional. Una reforma que, en su diseño original, pretendía trastocar el bloque de convencionalidad conformado por los tratados y convenios internacionales ratificados por México, poniendo en riesgo el correspondiente control de convencionalidad.
En quinto lugar aparece el conjunto de modificaciones orientado a transformar el sistema electoral con autoridades administrativas y jurisdiccionales centrales elegidas por voto popular, un adelgazamiento de los cuerpos legislativos vía la eliminación de los asientos de representación proporcional, la reducción del financiamiento ordinario de los partidos políticos y la disminución del porcentaje de participación para hacer vinculantes los resultados de las consultas populares y de revocación de mandato. Si bien, como ya se señaló, esta iniciativa fue la única del paquete presidencial de febrero de 2024 que no se dictaminó, la presidenta Sheinbaum Pardo ha confirmado que impulsará un proyecto propio que podría retomar estos derroteros (Ortega, 2025).
4. ¿Ante qué estamos?
Más allá de cómo nombrar el nuevo régimen (Merino, 2021; Olvera, 2024), los cambios introducidos entre 2024 y 2025 suponen una ruptura con el constitucionalismo moderno por el desmantelamiento de los límites al poder y el aumento de la capacidad represiva del Estado (Escalante, 2024; López y Martín, 2024), lo que enmarca al nuevo régimen dentro de un proceso de autocratización no exento de discusión (Alonso, 2024). La dilución de los límites hace retrotraer el análisis a épocas que se asumían superadas. Con todo, el contexto actual no sólo es distinto al del sistema de partido hegemónico del siglo XX, sino que la erosión que se puede observar viene acompañada de una fuerte carga de legitimidad social que deriva, en buena medida, de las mejoras que la mayoría de la población percibe en términos de ingresos.
Con independencia del número de reformas o artículos modificados en el texto constitucional tanto entre 2018-2024 como en el inicio del sexenio 2024-2030, de tal calado son autopercibidas las modificaciones constitucionales en las que este artículo pone la lupa, que en su discurso conmemorativo del 108 aniversario de la Constitución de 1917, la presidenta se refirió indirectamente a estas como expresión de un congreso constituyente. El problema es que no se votó por una configuración legislativa de esta naturaleza ni se siguió —en el tramo documentado— un proceso de deliberación amplio e inclusivo (Centro Prodh, 2025).
El segundo piso de la Cuarta Transformación inicia así con una fuerte predeterminación que además de condicionar su desarrollo, amenaza con cerrar de manera impositiva un debate entre la visión populista y la mirada constitucional en torno a la democracia. No sólo se está delante de una seria transformación constitucional que todo gobierno emanado de las urnas tiene derecho a emprender-completar. Lo que está en riesgo es el carácter democrático del debate público al ser desplazadas, por la retórica de las mayorías, la razón y la deliberación de las que depende la legitimidad del juego democrático.
Referencias
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[1] Máster en Ética para la Construcción Social por la Universidad de Deusto, maestro en Políticas Públicas y licenciado en Comunicación por la Universidad Iberoamericana Puebla. Es coordinador de la Licenciatura en Ciencias Políticas e Innovación Democrática y del Observatorio de Participación Social y Calidad Democrática en dicha casa de estudios.